Vous voulez nous parler ce matin des fonctionnaires…

Je voudrais profiter des grèves de la semaine dernière, grèves dont tout le monde nous dit qu’elles ont montré le mécontentement des fonctionnaires pour dire quelques mots des problèmes qu’ils rencontrent.

Les fonctionnaires ont surtout défilé contre la baisse de leur pouvoir d’achat.

C’était effectivement le premier motif de ces grèves. Il faut dire que les fonctionnaires sont particulièrement touchés par la politique du gouvernement. Vous savez que celui-ci a choisi d’augmenter le pouvoir d’achat en jouant sur les baisses d’impôts sur le revenu, or les fonctionnaires ayant des revenus relativement faibles en bénéficient peu alors même qu’ils souffrent plus que la moyenne de l’augmentation des impôts locaux, tout simplement parce que beaucoup habitent dans des grandes villes dans lesquelles ces impôts augmentent plus vite que la moyenne. Ils ne profitent pas par ailleurs de tous les mécanismes qui permettent aux salariés des grandes entreprises de voir leurs revenus augmenter même lorsque leurs salaires progressent peu : primes, intéressement, participation, treizième mois…

Le pouvoir d’achat est une des revendications majeures de ces mouvements, mais je ne pense pas que ce soit la seule. Les fonctionnaires sont aussi très agacés par le discours permanent sur la réforme de la fonction publique qui veut, en gros, dire : vous travaillez peu, mal, on pourrait faire aussi bien avec moins de monde…

C’est parfois vrai…

Mais c’est souvent vrai. Ce l’est de tout le monde, des fonctionnaires comme des salariés du privé, c’est ce que l’on appelle les gains de productivité. Chaque année on en fait dans le secteur marchand et personne ne s’en plaint : tout simplement parce que ce sont les gains de productivité qui font les hausses de salaires.

La difficulté est que l’on ne peut pas vraiment transposer dans la fonction publique le calcul économique élémentaire que l’on applique dans la privé où on se contente, au fond, de diviser une production ou un chiffre d’affaires par un effectif.

C’est  plus compliqué dans la fonction publique pour plusieurs motifs :

- il s’agit, d’abord, pour l’essentiel d’activités de service que l’on ne sait pas vraiment automatiser,

- il n’est pas toujours facile de dire ce qu’est la productivité d’une administration : si on entend par amélioration de la productivité de l’Education Nationale, la réduction du nombre d’élèves qui sortent du système sans diplômes alors il faut peut-être augmenter le nombre de professeurs,

- il s’agit, souvent, d’activités très sophistiquées qui rendent difficiles les mutations. Le Ministère des Anciens combattants est certainement inutile et ses fonctionnaires seraient mieux à l’Education Nationale, par exemple… mais on voit qu’il est impossible de les muter tout simplement parce qu’ils n’ont pas les compétences nécessaires pour devenir professeurs.

- beaucoup de gains pourraient venir d’une redistribution sur le territoire des ressources : il faudrait, par exemple, supprimer des commissariats dans des petites villes et en créer dans les périphéries des grandes villes, mais les élus se battent bec et ongles contre, car ils craignent les effets de domino, le commissariat part, puis on réduit le nombre de classes dans les écoles…  

Mais nous avons déjà parlé de tout cela dans d’autres chroniques. Je voudrais aujourd’hui traiter d’un autre sujet, de ce que j’appelai la crise de la gouvernance de la fonction publique qui a, je crois, elle aussi contribué au succès de ces journées de grève.

Par gouvernance, vous entendez le gouvernement…

Plutôt que du gouvernement, je parlerai des politiques. L’administration, la fonction publique, je devrais dire les fonctions publiques puisqu’il y en a, vous le savez, trois, sont malades des politiques, de la manière dont ceux-ci les gèrent depuis quelques années.

Qu’est-ce qui vous fait dire cela ?

Tout un ensemble de faits qui montrent que la manière dont les politiques travaillent contribuent à dégrader le quotidien des fonctionnaires. Je vais vous donner un exemple. Il y a  une dizaine de jours, Jean-Louis Debré a accordé à Libération une interview dans laquelle il se plaignait de l’inflation législative. « En quarante ans, disait-il, le recueil des lois votées a quadruplé de volume. Ces dix dernières années, il a augmenté de 50 %. Pour être plus précis encore, ce volume atteignait 380 pages en 1964. En 1978, il en comptait 560. En 1989, 1020, et dix ans plus tard 1 300. Nous en sommes à 1 600 pages pour 2004 ! Les lois inutiles tuent les lois nécessaires. » Comme on ne prend jamais très au sérieux Jean-Louis Debré, on n’a pas vraiment fait attention à cette déclaration. Le Président de l’Assemblée Nationale mettait cependant le doigt sur l’une des causes profondes du malaise de la fonction publique.

Cette inflation législative a, en effet, des conséquences directes sur le travail des fonctionnaires :

- elle modifie en permanence leurs missions, leurs objectifs, leurs manières de faire ;

- elle crée de l’incertitude par ce qu’il ne suffit pas que les textes soient votés, il faut encore des décrets d’application qui sont en général publiés 10 ou 12 mois après le vote de la loi, d’où des périodes intermédiaires où l’on ne sait plus très bien ce qu’il faut faire, ce qu’il faudra faire, ce que l’on pourra faire ;

- elle multiplie les contradictions. Dans son interview, Jean-Louis Debré parle des textes qui se contredisent et qui rendent la loi illisible, mais au delà même des textes, il y a les intentions qui se contredisent : d’un coté, on demande aux fonctionnaires de personnaliser les contacts avec les usagers, ce qui veut souvent dire s’engager, prendre des décisions et, de l’autre, on multiplie les textes qui rendent cette personnalisation souhaitable, difficile ;

- elle enferme les fonctionnaires dans le juridisme dont tout le monde dit, par ailleurs, qu’il est une des maladies de la fonction publique : on fait du droit au lieu de remplir sa mission, et on le fait d’autant plus naturellement que la multiplication des textes rend les choses chaque jour un peu plus compliquées ;

- elle réduit enfin leurs marges de manœuvre alors même qu’on leur demande de faire preuve de plus d’esprit d’initiative et d’imagination. Plus il y a de textes, plus ceux-ci entrent dans le détail et plus leurs espaces de liberté sont réduits.

A quoi est-ce que cela tient ? à l’Europe ?

L’Europe contribue certainement à cette inflation législative, mais à ne mettre l’accent que sur ce qui se passe à Bruxelles, on oublie les phénomènes proprement français qui contribuent également à cela. On peut en identifier plusieurs :

- Il y a l’utilisation de la loi comme outil de communication. On a l’impression qu’un homme politique n’existe aujourd’hui que s’il donne son nom à un texte de loi, qu’un ministre n’a vraiment de chance de passer à la télévision avec quelque chose de positif à dire que s’il fait une loi qui portera son nom. Et c’est d’autant plus vrai qu’il a de fortes chances de rester longtemps dans l’opposition. Que restera-t-il demain de l’action de Fillon à l’éducation nationale, sinon sa loi?. En fait, qu’ils soient dans la majorité ou dans l’opposition, les hommes politiques qui veulent exister dans les médias, c’est-à-dire passer à la télévision, n’ont le choix qu’en être présidentiable ou porteur d’une loi qu’il faut défendre ;

- Il y a également le développement de ce que l’on pourrait appeler une politique de l’émotion : dès qu’un événement trouble l’opinion, la choque, il se trouve un politique, un ministre, un député pour proposer que l’on fasse une loi. Cette loi ne servira sans doute à rien, mais on aura eu le sentiment d’avoir agi. On aura écrit un texte, exprimé une opinion, donné aux citoyens le sentiment qu’on les avait entendus, que l’on allait faire quelque chose pour eux.

Vous croyez que ces phénomènes sont propres à la France ?

On observe la même chose dans la plupart des démocraties, mais vous voyez, on est loin de l'Europe. Ce qui est propre à la France, ce sont les alternances politiques répétées qui amènent les gouvernements à défaire ce qu’ont fait leurs prédécesseurs. L’exemple le plus récent est, bien sûr, celui des 35 heures dont la remise en cause par l’actuel gouvernement a remis en selle Martine Aubry que l’on avait un peu oubliée depuis qu’elle est installée à Lille.

On ne peut pourtant pas regretter cette alternance, c’est le jeu naturel de la démocratie…

Bien sûr, et il ne s’agit bien évidemment pas de la regretter, mais de mesurer son impact sur le fonctionnement de l’administration. Et cet impact n’est pas négligeable. L’alternance contribue à l’inflation législative, en amenant les gouvernements à défaire ce qu’ont fait leurs prédécesseurs. Elle crée de l’insécurité tant pour les hauts fonctionnaires que pour les politiques. Les hauts fonctionnaires voient leur carrière soumise au yo-yo des majorités gouvernementales, quant aux politiques, ils peuvent parfois douter de la qualité des informations données par des fonctionnaires dont toute la carrière dépend de l’accès au pouvoir de leurs opposants. Pour ne prendre que cet exemple, on a vu le patron de la police de 1994 à 1998 devenir directeur de cabinet de Nicolas Sarkozy quand celui-ci était à l’intérieur. Il ne s’agit de mettre en doute sa loyauté, mais on peut imaginer que les socialistes se sont demandé après coup s’ils avaient eu raison de lui faire confiance alors même que les questions de sécurité ont joué un rôle déterminant dans la dernière campagne pour les Présidentielles. Les alternances successives de ces vingt dernières années ont probablement encore contribué à remodeler profondément la fonction publique et favorisé son éclatement.

Et comment ?

Les politiques qui savent que les projets auxquels ils tiennent risquent d’être remis en cause par une nouvelle majorité ont tout intérêt à les rendre résistants au changement. Et pour cela, ils ont de plus en plus souvent tendance à les sortir de l’administration, à les confier à des agences, des délégations, des organismes spécialement créés pour l’occasion qui auront plus de chances de survivre et donc de maintenir en vie leurs projets.

Il est toujours difficile pour une nouvelle majorité de supprimer un organisme à demi-indépendant qui peut mieux résister que quelques fonctionnaires auxquels on peut facilement proposer une promotion. Regardez comme le Commissariat au Plan s’est maintenu alors que chacun sait bien que nous n’avons plus de plan depuis des années. Il paraît indestructible et reçoit chaque année un budget qui doit, d’ailleurs, rétrécir progressivement.

Ces organismes parallèles résistent d’autant mieux qu’ils trouvent dans la société civile des relais qui les défendent, qui les protègent et qu’ils offrent au politique des opportunités de nomination. Même si le nouveau gouvernement juge l’organisme inutile, sa mission contestable, il hésitera à le supprimer. Il y a tant de gens qu’il faut récompenser, dont on aimerait bien se séparer mais qu’on ne peut pas laisser sans poste… Et, naturellement, une fois que l’on a nommé quelqu’un, celui-ci va tout faire pour promouvoir l’institution qu’on lui a confiée. Il va travailler, écrire ou commander un rapport dont les journaux rendront compte. Et l’office, le commissariat, la délégation, le comité… qui aurait du mourir reprend vie, retrouve des couleurs. Avec un peu de chance, il va grossir, devenir quelque chose d’important, d’incontournable…Ces organismes qui bénéficient d’une autonomie souvent relativement importante, font concurrence à l’administration, ils travaillent selon d’autres règles, avec des personnels qui ne sont pas forcément fonctionnaires et justifient l’inquiétude de ceux qui se disent : « mais, après tout, c’est notre territoire que l’on envahit . »

Ces phénomènes paraissent bien loin des revendications des grévistes qui manifestaient pour leur pouvoir d’achat…

Tous ces phénomènes contribuent au malaise des fonctionnaires qui sentent bien que les missions de service public qui sont leur raison d’être évoluent fortement, que l’administration change, que se multiplient ces agences, ces organismes qui fonctionnent sur un modèle très différent de celui qu’ils connaissent, alors même que les politiques détournent la loi de son objet initial pour en faire un outil de communication. C’est un peu tout cela que j’appelais la crise de gouvernance de la fonction publique. Une crise qui a, je crois, contribué au succès de ces journées de grève qui portaient, bien sûr, d’abord, sur le pouvoir d’achat.

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