Bernard Girard
Chronique du 30/06/09
L’emprunt & les effectifs de fonctionnaires
L’actualité a été cette semaine très occupée par cet emprunt qu’a annoncé Nicolas Sarkozy à Versailles. Il a été critiqué d’un peu tous les cotés, aussi bien par les socialistes, ce qui n’est pas surprenant, que par des membres de la majorité…
Oui, et il l’a été pour trois motifs. Beaucoup, tant dans la majorité que dans l’opposition, se sont inquiétés de son coût. On se souvient encore de ce que l’emprunt Balladur de 1993 avait coûté au Trésor. Il voulait collecter 40 milliards de francs, pour soutenir les travaux publics et l'emploi. On ne parlait pas alors de l’écologie ou de la recherche! Pour attirer les investisseurs il proposait un taux d'intérêt attractif (6 %), ce qui lui a permis de collecter trois fois plus que prévu (110 milliards de francs, 13 milliards d'euros), qu’il pensait rembourser avec l’argent tiré des privatisations de l’année suivante. La mesure s'est néanmoins révélée coûteuse pour l'Etat : Bercy a évalué à 2,2 milliards la perte de recettes fiscales liée aux réductions d'impôt offertes pour faciliter le placement de l'emprunt auxquels il convient d’ajouter 850 millions de francs commissions de placement pour les intermédiaires financiers. Soit à peu près trois milliards.
Et c’est ce qui risque de se produire cette fois-ci?
C’est très probable. Surtout si le gouvernement décide de placer cet emprunt auprès des ménages, des particuliers, ce qu’il semble vouloir faire…
Que pourrait-il faire d’autre?
Il pourrait s’adresser aux marchés financiers auprès desquels il emprunte déjà. Ce serait probablement moins coûteux, mais moins efficace sur le plan… politique.
Vous voulez dire qu’il y a une dimension politique dans cette affaire?
On ne peut l’exclure. Vous savez, un emprunt qui a du succès, qui séduit beaucoup de ménages peut être interprété comme un signe de la confiance de l’opinion, des Français dans le pouvoir en place. Et c’est un élément qu’un politique aussi fin que Sarkozy ne peut négliger. D’ailleurs tout se met en place pour une interprétation de ce type. Lorsque le Journal du Dimanche publie un sondage montrant que cet emprunt n’intéresse que 17% des Français, il crée une base de comparaison. Si, dans quelques mois, cet emprunt rencontre du succès, comme cela s’était produit pour l’emprunt Balladur, on dira, du coté du gouvernement, “voyez, les Français nous font confiance.” Même si ce sont des étrangers qui souscrivent cet emprunt, ce qui pourrait très bien se produire puisqu’il sera en € et donc ouvert à tous en Europe, comme le soulignait ces derniers jours un article du Financial Times. Mais qui ira regarder tout cela de si près.
Puisque vous parlez de politique, Martine Aubry l’a critiqué en disant qu’il servirait à combler les trous d’ici à 2012…
On peut effectivement craindre qu’il serve à cela. Ce qui serait une très mauvaise nouvelle pour la suite. Parce que cet emprunt, il faudra bien le rembourser et complètement. Nous ne pouvons, du fait de Maastricht et de l’€, croire que nous le rembourserons en monnaie de singe, en jouant de l’arme monétaire…
En laissant se développer l’inflation?
Oui, mais il ne faut pas y compter. C’est la BCE qui prend aujourd’hui les décisions en ce domaine et souvenez-vous en, sa mission est de lutter contre l’inflation. Ce qui annonce pour demain des taux d’intérêt élevés qui risquent de freiner le redémarrage de la croissance. Les Allemands commencent à s’en inquiéter. Pieter Steinbruck, le ministre allemand des finances, déclarait la semaine dernière qu’il n’était pas question de revenir sur le pacte de stabilité et sur les règles en matière de déficit. Les Allemands seront d’autant plus exigeants que le Bundestag vient de voter une loi qui contraint le gouvernement à réduire de manière drastique le déficit budgétaire, loi dont on a peu parlé en France, mais tout cela annonce des tensions dans la zone euro…
Je crois que nos dirigeants n’ont pas pris la mesure européenne de la situation. Nous ne pourrons pas nous en sortir avec l’arme monétaire…
Comme le feront sans doute les Américains?
Selon toutes probabilités. Leur seule limite serait qu’une inflation trop forte menace le dollar dans son rôle de monnaie de réserve internationale. Ce n’est pas demain la veille, même si l’on sent chez beaucoup, je pense aux Russes ou aux Chinois, l’envie de créer une monnaie internationale qui pourrait être gérée par le FMI. Mais on n’en est pas là.
Et puisque vous parlez des Etats-Unis, il faut souligner une autre différence. Les Américains qui laissent aussi courir leurs déficits ont sur nous un immense avantage : ils ont des gisements d’économies. Arrêter la guerre d’Irak va diminuer considérablement les dépenses de l’Etats et ils n’hésiteront pas à augmenter les impôts des plus riches. Obama l’a annoncé dans sa campagne présidentielle. Nous avons fait tout le contraire avec le bouclier fiscal, la Tepa et, dernière cerise sur le gâteau, la baisse de la TVA sur la restauration qui va coûter très cher à l’Etat pour rien, juste pour satisfaire un groupe de pression qui vote à droite.
Oui, mais dans son discours Nicolas Sarkozy a rappelé son objectif de ne pas remplacer un fonctionnaire qui part à la retraite sur deux et on a parlé ces derniers jours de la suppression de 16000 emplois à l’Education Nationale.
On parle de la suppression de 34000 emplois dans la fonction publique en 2010, soit un peu plus qu’en 2009. Et vous croyez que cela permettrait de réduire notre dette?
Cela fait des économies…
On parle pour 2010 de 950 millions d’€ d’économie dont la moitié seront reversés aux fonctionnaires en place sous forme de primes de performances diverses. Le gain sera donc de 475 millions d’€. C’est naturellement très insuffisant. J’ajouterai que cette approche exclusivement comptable de la question est trompeuse. Ce non remplacement d’un fonctionnaire sur deux ne concerne que la Fonction publique d’Etat or vous savez que nous avons trois fonctions publiques : la Fonction publique d’Etat, la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière. Si les effectifs de la première sont appelés à diminuer, les effectifs des deux autres, surtout de la fonction publique territoriale continuent de croître.
À cause des transferts de compétences de l’Etat aux régions…
Pour partie, oui. Mais il n’y a pas que cela. La grande faiblesse de cette approche comptable n’est pas qu’elle vise à réduire les effectifs des fonctionnaires, c’est une politique que l’on pourrait défendre même si les exemples étrangers invitent à la plus grande prudence : la Grande-Bretagne a plus de fonctionnaires que la France malgré des années de thatchérisme. Son grand défaut est qu’elle agit de manière mécanique sans s’interroger sur les raisons de la croissance de ces effectifs. Or, c’est là dessus qu’il faut intervenir si l’on veut réduire la dépense publique sans dégrader les performances de l’administration.
Et quelles sont ces raisons?
Elles sont multiples, complexes et pas les mêmes pour les trois fonctions publiques. Prenez la fonction publique hospitalière. Elle est soumise à des pressions fortes, endogènes, pour une augmentation de ses effectifs. Il y a le transfert de la médecine de ville vers la médecine hospitalière de toute une série de tâches, il y a le vieillissement de la population qui demande plus de soins, il y a les progrès de la médecine qui conduisent, dans un nombre croissant de pathologies à passer d’une médecine qui soigne à une médecine qui gère des pathologies chroniques. C’est frappant dans le cas du cancer : on vit plus longtemps mais c’est au prix de beaucoup de consommation médicale, de visites à l’hôpital… Il y a, enfin, l’amélioration de la qualité qui allonge les procédures, rend tout plus long, plus sûr mais plus lent, ce qui a un impact sur les besoins en main d’oeuvre…
Mais tout cela c’est bien. C’est mieux d’avoir une médecine de qualité, d’allonger la durée de vie des patients…
Bien sûr, mais cela demande plus d’effectifs… Dans le cas de la Fonction publique territoriale la croissance des effectifs a d’autres causes…
Ces transferts de l’Etat aux régions dont nous parlions à l’instant?
Bien sûr et ils sont importants. Il y a eu les TOS, les personnels techniques de l’Education nationale. Il y en aura 90 000 de plus en 2009. Mais il n’y a pas que cela. Il y a aussi les pratiques des élus qui recrutent assez facilement, d’autant plus facilement que leur gestion est souvent très laxiste. L’absentéisme peut atteindre dans certaines collectivités territoriales des sommets. Or qui dit absentéisme dit besoin de personnel complémentaire. Ce n’est pas un hasard si la commune est dans beaucoup de villes le premier employeur.
Vous nous dites que l’on pourrait faire là des économies…
Certainement. Mais vous voyez bien qu’il ne suffirait pas d’imposer des règles mécaniques, il faut améliorer la gestion des ressources humaines. Si l’absentéisme est tellement plus élevé dans la fonction publique territoriale que dans la fonction publique d’Etat et que dans les entreprises privées c’est que ces mêmes élus qui trouvent très bien de taper sur les fonctionnaires quand ils sont à Paris ne font rien pour les gérer correctement lorsqu’ils en ont la responsabilité.
J’ajouterai que notre structure administrative avec cet empilement d’institutions : la commune, l’intercommunalité, le pays, le département, la région… ne fait qu’aggraver les choses en favorisant les doublons et en augmentant les coûts de coordination. Plus on a d’instances plus il faut passer de temps en réunion pour les faire travailler ensemble. C’est le b.a.ba de l’organisation…
Et la fonction publique d’Etat…
C’est une toute autre affaire. Elle est, comme vous savez, extrêmement complexe et on ne peut généraliser. Un professeur, un policier et un magistrat n’ont pas les mêmes problèmes. Mais on peut avancer plusieurs motifs de pression à la hausse des effectifs.
Il y a, d’abord, l’abondance des règles et des lois : nous passons notre vie à concevoir et faire voter de nouvelles lois. Cette inflation normative que dénonce régulièrement le Conseil d’Etat a un coût. On dit que cet impôt papier représente de 3 à 4% du PIB…
Mais c’est considérable, c’est près de la moitié de notre déficit…
Exactement. Si l’on pouvait transformer cet impôt papier, administratif en vrai impôt, on pourrait effectivement réduire notre déficit de manière significative. Mais ces lois, ces textes, ces règlements que l’on multiplie sans cesse - le volume des lois a décuplé en 40 ans et doublé au cours des
15 dernières années, le nombre d’amendements a été multipliés par 20 en 40 ans -, ces textes qui s’empilent pour le bon plaisir des politiques qui n’ont qu’un réflexe : faire de la loi. Des gamins jettent des pétards dans la rue, hop on va au Parlement… tout cela a un coût pour les administrations centrales : il faut écrire ces textes, les réécrire lorsqu’ils sont retoqués, former les fonctionnaires…
Ajoutez à cela que l’on multiplie les lois qui incitent à créer des emplois de fonctionnaires. La sécurité en donne de nombreux exemples. Plutôt que de redéployer les policiers on crée de nouveaux postes. Sous couvert de lutter contre l’insécurité, on crée de nouveaux délits, on allonge les peines, ce qui fait que les prisons débordent. Et pour éviter que les condamnés échappent à leur peine, on va en créer d’autres, comme l’a annoncé Nicolas Sarkozy dans son discours de Versailles. Or, qui dit plus de places de prison dit plus de personnel pénitentiaire.
Même chose pour l’éducation nationale. D’un coté, on réduit les effectifs, de l’autre, on crée des missions ou des fonctions nouvelles, comme ces Rased, ces Réseaux d’aide spécialisés aux élèves en difficulté qui emploient des professeurs dont le métier est d’aller assister personnellement les élèves en grande difficulté…
Ce qui est une bonne chose…
Personne ne dit lee contraire, mais ce sont des effectifs en plus créés, en l’espèce, au début des années 90 et que l’on tente aujourd’hui de réduire…
Vous nous dites donc qu’il est difficile de réduire les effectifs…
Et que ce n’est pas forcément souhaitable. Et que là où cela peut l’être, ce n’est pas en agissant de manière mécanique qu’on y arrivera. Si on se contente de ne pas remplacer un fonctionnaire qui part à la retraite sur deux sans agir sur les causes de la croissance des effectifs de la fonction publique, on n’aboutira qu’à la dégradation de la qualité des services fournis.
J’ajouterai, puisque cet engagement présidentiel a été rappelé dans un discours dans lequel il annonçait un nouvel emprunt, que ces coupes dans la fonction publique ne permettraient au mieux, d’après les calculs les plus optimistes, ceux de Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, de réduire notre dette que de 10%. Ce n’est donc pas la solution.
Le gouvernement ne compte pas seulement là-dessus pour rembourser l’emprunt. Il compte également sur le retour des investissements réalisés avec l’argent de l’emprunt…
C’est vrai… mais y en aura-t-il? On aurait aimé que Nicolas Sarkozy tire un premier bilan de son plan de relance de 26 milliards. Où est passé cet argent? A-t-il créé des emplois? Lesquels? On n’en sait rien…
C’est peut-être un peu tôt…
Peut-être, mais si on attend trop cela ne servira à rien. C’est l’une des difficultés de l’exercice. Une autre difficulté est d’échapper aux demandes des secteurs en difficulté qui vont pleurer dans les ministères. Encore une fois nous ne sommes pas aux Etats-Unis où il faut reconstruire toutes les infrastructures, ce qui permet de créer rapidement de l’emploi un eu partout.
François Fillon a parlé ce week-end de redessiner la France de l’après-crise, de développer les énergies renouvelables, de nouvelles technologies…
Ce qui est très louable, sauf que ces deux secteurs sont en phase d’émergence, ce qui veut dire qu’ils ne donneront au mieux tous leurs effets que dans quelques années, et qu’il n’est pas sûr que l’Etat soit le mieux à même de choisir les meilleurs projets et de les accompagner… c’est un métier, ce n’est pas le sien.
Qui pourrait le faire?
L’expérience montre que pour que cela marche, il faut de l’argent, de la patience, mais aussi des gens capables de détecter dans les laboratoires de recherche, dans les universités, les projets mûrs pour un développement industriel et de sélectionner des managers susceptibles de porter ces projets, de les développer, de les faire croître. C’est ce que savent admirablement faire les Venture Capitalists aux Etats-Unis. Je ne suis pas certain que nous ayons dans l’administration des gens capables de faire cela. Je ne suis même pas certain que nous en ayons beaucoup d’ailleurs en France.
Vous voulez dire que cet emprunt aurait une meilleure chance d’être remboursé dans de bonnes conditions s’il était confié à des venture capitalists ou à des gens faisant un métier comparable…
Ce serait certainement une piste à explorer, l’Etat finançant des fonds de venture capital qui se rémunéreraient sur l’écart entre la valeur des entreprises qu’ils développent un fois mises en bourse et le remboursement des fonds mis à leur disposition.
C’est un projet très libéral…
Mais nous avons un Président qui se disait libéral…
Note de lecture
Comme chaque semaine, vous voulez nous faire part d’une de vos lectures…
Oui, et je voudrais cette semaine vous faire partager mon amusement lorsque j’ai reçu de Mac Kinsey, un des grands cabinets de conseil américain, un des hauts lieux de l’idéologie managériale de ces trente dernières années, un article d’un de ses collaborateurs, Simon Wong, dont le titre est à lui seul tout un programme : “Government ownership: Why this time it should work.” que l’on pourrait traduire par : pourquoi les nationalisations devraient marcher cette fois-ci.
C’est un peu le monde à l’envers…
C’est effectivement le monde à l’envers, les consultants de MacKinsey étant de ceux qui ont beaucoup contribué à diffuser l’idée que rien ne valait la gestion privée et que tous ces gros mastodontes publics devaient être rendus au secteur privé. Mais les temps changent et… les gouvernements qui nationalisent sont de gros clients de ces cabinets…
Et il n’est jamais bon de critiquer ses gros clients…
C’est de bonne politique commerciale…
Suggéreriez-vous que ces conseils sont intéressés et que l’opinion de ces braves gens est indexée à leur portefeuille?
C’est une question, une bonne question…
Mais revenons à cet article. Quels sont ses arguments?
Il en avance cinq
Les gouvernements ne nationalisent pas de leur plein gré, ils ont été forcés de le faire,
Ce n’est que provisoire puisque le gouvernement britannique et le gouvernement américain ont annoncé leur intention de vendre dés que possible leurs participations,
Ces gouvernements se sont contentés d’injecter des capitaux dans des entreprises en difficulté. Une injection limitée de capitaux permet mieux qu’un soutien budgétaire pendant des années de mesurer la valeur créée par ces entreprises plus ou moins nationalisées,
Du fait de leurs déficits, les gouvernements peuvent difficilement s’engager dans des investissements absurdes,
Enfin, les gouvernements ont laissé une part du capital de ces entreprises entre des mains privées.
Ce n’est pas franchement une défense des nationalisations…
Pas franchement. Je dirai que la plupart de ces arguments me paraissent contestables et qu’on pourrait assez facilement les retourner.
Mais reconnaissez que c’est amusant et que cela rappelle un peu Pangloss, ce philosophe du Candide de Voltaire qui trouvait que tout allait toujours pour le mieux dans le meilleur des mondes.