Bernard Girard

Chronique du 17/01/06

La dette publique

 

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Bonjour, vous avez choisi de nous parler ce matin de la dette publique. J’imagine que ce sont les engagements de Dominique de Villepin de la supprimer d’ici à 2010 qui vous ont incité à en faire le sujet de votre chronique de ce matin…

Le sujet est dans l’air depuis la mi-décembre, depuis que Michel Pébereau a rendu un rapport extrêmement sévère et inquiétant sur le sujet. C’est ce qui expliquent les déclarations du Premier Ministre qui prêtent plutôt à sourire : qui sait où il sera en 2010? Mais le problème mérite qu’on s’y attarde.

On cite des chiffres impressionnants…

La dette publique a dépassé les 11000 milliards d’euros à la fin de l’année dernière, ce qui représente les deux tiers de notre production nationale, ce qui représente cinq fois ce qu’elle était en 1980. Et ce chiffre est probablement sous-évalué. Si l’on calculait la dette de l’Etat comme on calcule celle des entreprises privées, il faudrait y ajouter de 790 à 1000 milliards de plus. Et ceci sans compter avec les engagements de l’Etat sur les retraites de fonctionnaires qui représentent 400 milliards.

Mais est-ce que c’est pertinent de compter les retraites à venir des fonctionnaires?

C’est un des points qui fait polémique. On a beaucoup reproché aux auteurs de ce rapport de mettre en avant ce que l’on pourrait appeler le passif social de la fonction publique, ce que l’Etat devra payer dans les années qui viennent. Certains pays l’ont fait, comme les Etats-Unis, le Canada ou l’Australie. Le problème vient de ce que c’est l’Etat qui finance ces pensions et non une caisse qui percevraient les cotisations des fonctionnaires, comme cela se passe dans le privé. Ce qui, en gros, veut dire qu’il n’y a pas de relation entre les pensions que perçoivent les fonctionnaires en retraite et les cotisations que paient ceux en activité. Mais c’est un problème compliqué, technique : les retraites des fonctionnaires sont une dette implicite, ce qui n’est pas tout à fait la même chose que ce que l’on entend d’ordinaire par dette publique.  

Reste qu’ils mettent en cause les retraites des fonctionnaires. On les a d’ailleurs soupçonnés d’être un poisson pilote pour ceux qui veulent remettre en cause le système de retraite des fonctionnaires.

Et c’est faux?

Tous ceux qui veulent réformer le système des retraites des fonctionnaires trouveront sans doute dans ce texte des éléments allant dans leur sens, mais on aurait, je crois, tort de réduire le débat à cette seule dimension. Avec ou sans les retraites des fonctionnaires, la situation est préoccupante. Pour mieux mesurer combien, je vais vous donner trois autres chiffres :

- la dette publique représente 41 000€ par ménage, soit à peu près le double de ce que les ménages ont emprunté à leurs banquiers pour l’ensemble de leurs crédits,

- le paiement des intérêts sur cette dette représente l’équivalent de l’impôt sur le revenu. Ce qui veut que tout l’impôt sur le revenu que nous payons sert à payer les intérêts de cette dette et ceci alors mêmes que les taux d’intérêt sont actuellement très faibles,

- le remboursement de la dette est à peu près équivalent au budget de l’Education Nationale ou à celui du Ministère de la Défense…

C’est, donc, effectivement, préoccupant.

On n’en parle vraiment que depuis peu de temps, est-ce un phénomène récent?

Non. D’après le rapport Pébereau montre, cette dérive est ancienne, elle dure depuis 25 ans, qu’elle s’est bizarrement plutôt aggravée depuis Maastricht et qu’elle se creuse chaque année un peu plus puisque depuis une dizaine d’années, les dépenses de l’Etat sont en moyenne de 18% supérieures à ses recettes.

Mais à quoi est-ce que cela tient?

Le rapport explique cette dette par des dysfonctionnements administratifs et politiques. Il met notamment l’accent sur la tendance des politiques à régler tous les problèmes par la dépense. Quand il y a une difficulté on n’imagine d’autre solution pour la résoudre que d’augmenter les budgets, les effectifs sans s’interroger sur la redistribution, la réorganisation, l’optimisation des moyens.  

Ce n’est pas faux!

C’est effectivement une tendance que l’on peut vérifier presque chaque jour. Il y a eu il y a quelques semaines des incidents sur un train dans le midi. Que fait le gouvernement? Il annonce la création d’une police ferroviaire, c’est-à-dire la création de postes qu’il faudra bien financer. Est-ce vraiment nécessaire? On peut en douter, reste que cette police ferroviaire aura un coût qu’il faudra bien financer.

Le rapport insiste, également, sur le mauvais fonctionnement des administrations. Ses auteurs montrent comment les dépenses en matière d’éducation ont augmenté de manière significative ces vingt dernières années alors même que les résultats du système se sont plutôt dégradées tout simplement parce que les sommes engagées ne sont pas dépensées là où il faudrait. Pour ne donner qu’un exemple, nous consacrons aujourd’hui moins d’argent qu’hier à l’enseignement supérieur. Ce qui est vrai de l’Education nationale l’est de toutes les administrations qui tirent bien leur épingle dans la distribution des budgets.

On ne peut pourtant pas dire qu’il n’y ait pas eu de réformes en profondeur ces vingt dernières années. Je pense à la décentralisation…

Il y en a eu, mais elles n’ont pas forcément réduit les coûts. La décentralisation est un bon exemple. C’était une bonne réforme, demandée par tous, qui aurait du entraîner une baisse des effectifs des administrations d’Etat. C’est tout le contraire qui s’est produit. Ils ont augmenté de 14% en 20 ans, ce qui représente 310 000 agents.   J e précise que ces augmentations d’effectifs ne sont pas liées aux 35 heures. La plupart ont eu lieu avant qu’elles ne soient instaurées.

Da ns  le même ordre d’esprit, l e rapport Pébereau cite des chiffres qui font sourire. Le nombre de fonctionnaires du Ministère de l’agriculture a augmenté de 8% alors même que le nombre d’exploitations agricoles a diminué de 30%. Ceux de la douane n’ont pas pratiquement pas bougé en vingt ans alors même que les missions de la douane ont considérablement changé avec l’ouverture du marché intérieur européen.

Vous nous dites au fond que cette dette vient de l’incapacité de l’Etat à se réformer…

C’est la thèse des auteurs de ce rapport qui insistent, à plusieurs reprises sur l’incapacité de notre fonction publique à se moderniser, à abandonner les programmes qui ne marchent pas, à prendre en compte les évolutions de l’environnement même lorsque tout le monde est d’accord sur les mesures qu’il faudrait prendre.

Mais qu’est-ce qui bloque? Les lobbies, les groupes de pression?

Probablement. On se souvient, par exemple, de la manière dont Christian Sautter a été éjecté du ministère de l’économie et des finances quand il a voulu le réformer. Mais on pourrait également rappeler l’exemple à l’Education nationale, dans l’agriculture ou la santé. Les lobbies tiennent souvent en otage les responsables. On en a eu des illustrations tout récemment, avec des ministres de ce gouvernement qui nous parle de l’impérieuse nécessité de réduire la dette.

A qui pensez-vous?

Je pense au tour de passe-passe qu’a réussi Michèle Alliot-Marie pour sauvegarder son budget alors même qu’il aurait dû diminuer. Je n’entre pas dans le détail parce que c’est un peu compliqué, mais on l’a vue à la veille de Noël se déplacer au Parlement pour éviter que l’on retire 75 millions d’euros d’un budget qui pèse 36 milliards d’euros. L’enjeu était faible, mais il s’agissait pour les militaires d’éviter que l’on touche à leur enveloppe.  

On sent bien que les responsables politiques, et, d’abord, les ministres ne se préoccupent pas du bon fonctionnement de l’Etat, la défense de leur budget prime la recherche de l’efficacité de la dépense publique. Il faut dire que rien ne les pousse à cela. D’autant qu’il est assez facile pour les administrations de s’endetter. Ce rapport insiste beaucoup la-dessus et c’est sans doute l’un des points où il est le plus intéressant.

Il explique comment cela se passe…

Oui. Il montre comment l’Etat peut s’endetter grâce à un environnement financier très favorable, surtout depuis le lancement de l’euro. Situation d’autant plus favorable que la France a toujours respecté ses engagements en matière financière et a donc très bonne réputation. Mais il parle également, et c’est plus original, des collectivités territoriale, des communes et il explique que le transfert à l’Etat d’une partie des charges donne aux communes des marges pour augmenter leurs dépenses de fonctionnement.

En prenant en charge une partie de leurs dépenses?

Exactement. L’État verse directement aux collectivités territoriales un tiers de leurs ressources totales à travers des dotations, dont le montant atteint environ 60 milliards d’euros. Il prend une part croissance des impôts locaux, du fait des mécanismes d’exonération et de dégrèvements, il finance largement leurs investissements. Tout cela n’incite pas les maires à faire des économies, bien au contraire, cela les pousse à augmenter leurs dépenses de fonctionnement. D’où des recrutements massifs : l es effectifs des collectivités territoriales ont augmenté de 42% en 25 ans, ce qui représente 450 000 agents en plus.

Cette partie du rapport n’a pas du faire plaisir aux maires…

Il a, effectivement, été très critiqué par les maires et leurs associations.  

Je voudrais revenir sur les raisons de cette dette. Est-ce que les dysfonctionnements de l’administrations sont véritablement la seule explication de cette dette?

Une dette publique peut avoir plusieurs motifs ou raisons d’être :

- elle peut servir à amortir les à-coups de la croissance, à aider à passer les moments difficiles,

- elle peut s’expliquer par des investissements dans des équipements qui aident au développement futur, Si c’était le cas, il n’y aurait pas à s’inquiéter, puisque le remboursement de la dette pourrait être assimilé au paiement différé d’un investissement que l’on utilise. Mais ce n’est pas le cas.

J’imagine que le chômage contribue également à creuser les déficits…

La croissance de la dette peut également s’expliquer par une augmentation des dépenses sociales du fait de la montée du chômage ou de la pauvreté. Le rapport a calculé qu’une réduction drastique du chômage conduirait à une économie de l’ordre de 10 milliards d’euros. Ce n’est donc pas négligeable, mais on voit qu’on est loin du compte.

Il peut aussi y avoir tout simplement une réduction des recettes…

Bien sûr. Et j’imagine que vous pensez aux baisses d’impôts. Mais on pourrait y ajouter les baisses des prélèvements de toutes sortes liées à la situation de l’emploi. Ils ont effectivement leur part dans la situation actuelle, mais là encore, ce n’est pas le principal. Si l’on en croit le rapport Pébereau, le fond des choses tient au fonctionnement même de la fonction publique, à son incapacité à se rénover ou, plutôt, à couper les branches mortes, à redistribuer ses effectifs, ses ressources en fonction des besoins.

Mais que faire? réformer l’Etat? réduire les effectifs? ne pas remplacer les fonctionnaires qui partent en retraite?

C’est bien sûr, ce que propose les auteurs de ce rapport. Mais est-ce que cela suffit? Je n’en suis pas certain.

Quand on regarde ce qu’on fait les gouvernements qui ont réussi à réduire massivement leur dette, on voit qu’il ont su faire des choix. Les Américains ont coupé dans leurs programmes sociaux, les canadiens dans leurs programmes de défense et de Transport. Ils ont réduit d’un quart le budget du ministère de la défense. Les Suédois ont, de la même manière, coupé dans les dépenses militaires. Il faut savoir faire des choix.

Et c’est ce que nous ne savons pas faire?

Effectivement et c’est là, je crois, que le rapport Pébereau pêche. Il ne nous dit pas ce qu’il faudrait faire pour que nos gouvernements, de gauche comme de droite, prennent les bonnes mesures.

Ce n’est pas une affaire de gauche ou de droite?

Réduire la dette publique n’est pas plus une affaire de gauche ou de droite que ne l’était au début des années 80 la lutte contre l’inflation ou que n’est aujourd’hui celle contre le chômage. Les solutions peuvent changer d’un gouvernement à l’autre. La gauche peut vouloir réduire le budget de la défense et la droite celui de l’éducation, mais il s’agit bien, dans les deux cas, de réduire la dépense. Or, de gauche comme de droite, nos gouvernements n’agissent pas ou peu parce qu’ils ont les mains liées.

Liées par ces groupes de pression dont nous parlions tout à l’heure?

Par la capacité qu’ont ces groupes de bloquer toute réforme. Et cette capacité vient de ce que nous sommes en permanence en campagne électorale, il ne se passe pas d’année sans qu’il y ait des consultations électorales qui mettent la pression sur les gouvernants. S’ils veulent conserver la majorité, il leur faut éviter de mécontenter les lobbies. Souvenez-vous de Juppé battu par les médecins qui ne voulaient pas de sa réforme de la santé, ou de Jospin battu par les profs qui pour se venger d’Allègre ont voté à l’extrême-gauche…