La fonction publique reviendrait-elle en grâce auprès des économistes?

 

Vous voulez nous parler de la fonction publique…

Plus que de la fonction publique, je voudrais vous parler d'une évolution en cours dans la théorie économique. Pendant très longtemps les économistes ont mis l'accent sur l'inefficacité de la fonction publique et des fonctionnaires et en a conclu à la nécessité de privatiser, de confier à des entreprises privées plus efficaces des fonctions jusque là prises en charge par l'Etat. Or, c'est en train de changer. Un certain nombre d'auteurs sont en train de revoir l'intervention de l'Etat dans l'activité économique sous un angle nouveau, plus favorable.

Cette révision prend deux aspects :

Est-ce tellement surprenant que l'on trouve de bonnes raisons à l'intervention des pouvoirs publics dans l'éducation, la justice, la police…

On peut effectivement sourire. Mais il faut, je crois, prendre les choses autrement et y voir un signe de l'évolution des esprits. Pendant des années les économistes ont attaqué à boulets rouges la fonction publique expliquant qu'elle était inefficace, que les fonctionnaires étaient surtout à la recherche de rentes, qu'ils abusaient de leur situation de monopole pour imposer leurs désirs à l'ensemble de la population. Ces analyses ont nourri l'offensive libérale des années Thatcher et Reagan. Elles nourrissent aujourd'hui les décisions de l'équipe Raffarin et le poujadisme de tous ceux qui ont manifesté contre les grèves il y a quelques semaines. Or, on assiste actuellement à un mouvement en sens inverse.

Cela n'a pas encore d'impact sur les politiques…

Non, et cela n'en aura sans doute pas avant longtemps. Les travaux dont je parle sont très récents. L'article que je voudrais vous présenter ce matin a été publié il y a tout juste quelques semaines, en juin 2003.

C'est un article qui chante les louanges de la fonction publique?

Non. c'est un article qui se demande plus simplement pourquoi tant de fonctions sont prises en charge par le gouvernement plutôt que par le marché. Et plutôt que de se dire, c'est une erreur, il faut que cela change, ses auteurs qui travaillent au MIT, à Harvard et à Chicago, c'est-à-dire dans des temples de l'économie néo-classique essaient de voir s'il n'y a pas une explication rationnelle à cela.

Ce sont des auteurs réputés?

Leurs noms ne vous diraient probablement rien, mais deux d'entre eux, Daron Acemoglu et Michaël Kremer sont connus dans la profession. Le troisième, Atif Mian est plus jeune, mais il a à son palmarès quelques articles qui ont retenu l'attention. Autant dire qu'il s'agit de travaux qui méritent qu'on s'y attarde, d'autant qu'ils s'inscrivent dans tout un mouvement de réévaluation de l'activité publique.

Ces auteurs reprennent les arguments traditionnels en faveur de la fonction publique, ceux que l'on enseigne dans les universités?

Non, et c'est ce qui est intéressant. Ils partent de ce qui est une des critiques les plus courantes et les mieux admises de la fonction publique : l'abence de mécanisme qui incite ses salariés, les fonctionnaires à faire des efforts. Vous connaissez la formule : pourquoi un fonctionnaire se donnerait-il du mal, puisque de toutes manières, qu'il travaille bien ou mal, il touchera la même paie à la fin du mois et aura la même carrière. Et ils se demandent si cette absence d'incitation n'est pas un avantage dans un certain nombre de cas.

C'est un peu paradoxal.

Cela va effectivement à l'encontre de tout ce que l'on dit en général et de ce que pensent la plupart des fonctionnaires qui sont au fond assez choqués de voir que ceux qui font des efforts, qui travaillent beaucoup et ont de bons résultats ne sont pas mieux ni plus récompensés que ceux qui se laissent aller. Beaucoup de ceux qui militent en public contre l'introduction de systèmes d'incitation, avouent en privé qu'il faudra bien un jour en passer par là.

Or, l'article que je cite dit le contraire. Il s'appuie, pour cela, sur des travaux, très récents eux aussi, qui tirent le bilan d'expériences réalisées dans plusieurs pays, aux Etats-Unis, au Kenya, en Grande-Bretagne, au Chili, et qui toutes visaient à introduire des mécanismes d'incitation, notamment dans l'enseignement.

Ces expériences ont été, si je vous entends bien, décevantes…

Exactement. Partout où ces mécanismes d'incitation ont été mis en place, les enseignants les ont détournés sans que cela améliore la qualité de l'enseignement. En Grande-Bretagne, par exemple, la privatisation de l'enseignement a amené de meilleurs résultats des élèves aux tests et examens nationaux mais n'a pas amélioré les performances des étudiants britanniques aux tests internationaux : on peut donc en conclure que pour répondre aux incitations qui leur étaient faites, les enseignants ont concentré leurs efforts sur la préparation des examens nationaux au dépens de la qualité de l'enseignement. Au Chili et en Nouvelle-Zélande, les systèmes de chèques enseignement qui donnent aux élèves la possibilité de choisir leur établissement devaient inciter les établissements à faire des efforts pour améliorer la qualité de leurs formations. En fait, ils ont conduit à une compétition entre écoles pour recevoir les meilleurs élèves. Tout simplement parce que plus on de bons élèves dans une école, plus on a de chances d'avoir de bons résultats aux examens et, donc, de bonnes places dans les palmarès publiés chaque année. Bonnes places qui permettent d'augmenter les frais de la scolarité et donc les recettes des écoles. Mais rien de tout cela n'améliore la qualité de l'enseignement… Autre exemple : on a mis en place au Kenya des mécanismes d'incitation pour lutter contre l'absentéisme très élevé des professeurs (il est de l'ordre de 20%). L'absentéisme n'a pas diminué mais les enseignants ont bien compris le message : on leur demandait d'améliorer les résultats de leurs élèves aux tests qui correspondent à nos examens : ils ont consacré l'essentiel de leurs efforts à leur préparation au dépens de tout le reste des programmes. L'utilisation de ces mécanismes d'incitation n'a pas permis d'améliorer la qualité de l'enseignement.

Vous n'avez cité que des exemples dans le domaine de l'éducation…

Les auteurs de ce papier en donnent dans le domaines des retraites, dans celui de la santé, de la gestion des prisons. On pourrait en trouver d'autres. Trois auteurs indiens ont par exemple comparé la gestion des forêts par l'Etat et par les communes dans l'Himalaya et montré qu'à l'inverse de ce qu'assurent depuis des années la théorie libérale, les forêts sont plutôt mieux gérées par l'Etat. Mais c'est sans doute la santé qui donne les exemples les plus parlants : les européens dépensent moins pour leur santé que les américains et cependant ils sont aussi bien voire mieux soignés. Tout simplement parce que les établissements spécialisés consacrent en Europe l'essentiel de leurs moyens à soigner, quand ils consacrent, aux Etats-Unis, une part importante de leurs ressources à des activités sans impact réel sur la santé dans le seul but d'attirer des clients.

Vous pensez à la publicité?

A la publicité, mais aussi à la qualité de l'accueil, de l'hôtellerie, de l'information des patients… toutes choses auxquelles nous sommes sensibles mais qui n'ont cependant pas d'impact réel sur la qualité des soins. On le sait tous : mieux vaut être dans un hôpital qui nourrit mal mais soigne bien que dans un établissement qui nourrit bien mais soigne mal. Or, la privatisation qui met en concurrence les établissements, amène leurs salariés à consacrer beaucoup d'énergie à des activités secondaires au dépens de ce qui devrait être leur activité principale. Pour attirer des clients, l'hôpital va investir dans la qualité de l'accueil ou de la nourriture quand l'important est la qualité des soins, l'école va être attentive aux performances aux examens quand l'essentiel est ailleurs… Il y a détournement de l'effort parce que la privatisation veut dire concurrence et que la concurrence nous amène, nous clients, patients, parents d'élèves, à choisir. Or, nous ne sommes pas, nous ne pouvons pas être, dans le cas de l'école, dans celui de la santé, de très bons juges. Nous pouvons facilement évaluer la qualité de l'accueil et des prestations hôtelières d'un hôpital, il nous est beaucoup plus difficile d'évaluer celle des soins. Il nous est, de la même manière, beaucoup plus facile de mesurer des taux de réussite au baccalauréat que la qualité d'un enseignement… Inciter les personnels hospitaliers, les enseignants… à satisfaire les clients va les amener à privilégier des services, des prestations qui ne sont pas forcément ceux qu'il serait souhaitable de développer. La privatisation de l'enseignement ou de la santé ne peut conduire qu'à une distorsion, à un détournement des efforts et c'est pour cela qu'elle n'est pas, aux dires de nos trois auteurs, souhaitable.

Si je comprends bien, ils nous disent qu'il est des domaines dans lesquels le client ne peut pas correctement choisir son prestataire…

C'est un peu cela. Il y a des domaines dans lesquels, les signaux de qualité que l'on peut adresser au marché sont trompeurs. Et, du coup, le marché cesse d'être la solution la plus efficace. Ce qui conduit à une sorte de paradoxe : les organisations qui ne mettent pas la satisfaction de leurs clients au premier rang de leurs préoccupations peuvent offrir des prestations de meilleure qualité.

Cela ne veut pas dire qu'elles le font systématiquement, mais plus simplement qu'elles n'ont pas la tentation de dépenser toute leur énergie dans des activités séduisantes mais peu efficaces et qu'elles peuvent donc consacrer plus de temps et d'argent à ce qui est le cœur de leur métier.

Vous le voyez, il ne s'agit certainement pas de conclure que tout va bien dans le meilleur des mondes bureaucratiques : ces auteurs ne contestent pas les conclusions de tous ceux qui disent que la fonction publique travaille mal, que les fonctionnaires mesurent leurs efforts… ils disent seulement que la privatisation n'améliorerait pas les choses. C'est important et nouveau…

Et pourquoi?

Mais parce que cela veut tout simplement dire la fin du dogmatisme ultra-libéral. L'une des conclusions de ces travaux, conclusion affichées explicitement dans cet article est qu'il est un certain nombre de cas, de fonctions, d'activités dans lesquelles l'Etat est, malgré ses défauts et limites, plus efficace que le secteur privé et le marché.


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