C’est un phénomène démographique. Ce sont les baby boomers nés au lendemain de la guerre qui vont bientôt partir à la retraite et il va falloir les remplacer. Ce qui annonce des années difficiles pour la fonction publique.

C’est effectivement l’une des difficultés que l’on va rencontrer, mais ce n’est pas la seule. Les pouvoir publics vont se retrouver pris en tenaille entre :

• d’un coté, le coût de fonction publique dont la masse salariale devrait continuer d’augmenter,
• et, de l’autre, leur engagement de réduire les déficits, c’est-à-dire de dépenser moins.

Si la masse salariale augmente alors que les ressources disponibles diminuent il faudra réduire les investissements et les dépenses de fonctionnement. Ce qui veut dire que l’on risque de voir se dégrader la qualité des prestations de l’Etat : moins de budget d’investissement veut dire moins de construction de routes, de lycées ou de gendarmeries. Et cette dégradation pourrait entraîner une contestation accrue de l’impôt (pourquoi en payer autant pour des services devenus médiocres) et une critique renouvelée de l’Etats et de ce que l’on appelle les privilèges des fonctionnaires.

D’abord un chiffre : les dépenses de personnel de l’Etat ont augmenté de18 % en 5 ans, ce qui est à rapprocher de l’augmentation des prix à la consommation pendant la même période qui n’a été que de 7 %. La difficulté à laquelle je faisais à l’instant allusion vient de ce que cette croissance des dépenses de personnel est appelée à se poursuivre. Cela tient à plusieurs facteurs :

• d’abord à des mécanismes d’augmentation salariale qui ont été conçus dans des périodes de forte inflation et qui naturellement contribuent à la hausse des salaires dans les périodes de faible inflation,
• ensuite, à l’augmentation des dépenses sociales, des pensions, des retraites que l’Etat verse à ses fonctionnaires. Plus il y a de retraités, plus la dépense est, à effectif constant, élevée,
• enfin, aux créations de nouveaux emplois qui ne sont pas très nombreuses mais représentent tout de même près de 1% de l’effectif total.

Il y en a 2 300 000 employés dans la fonction publique d’Etat, 850 000 dans la fonction publique hospitalière et 1, 5 million dans la fonction publique territoriale. En tout, il y a 5, 4 millions de fonctionnaires, soit 24% de l’emploi total. Autrement dit, un français sur quatre est fonctionnaire, ce qui est évidemment considérable et bien supérieur à ce que l’on observe dans les autres grands pays industrialisés.

C’est sans doute trop. Mais on ne peut l’affirmer comme cela. Quand on regarde les chiffres dans le détail, on voit que deux ministères se taillent la part du lion :

• l’Education nationale qui emploie, hors enseignement supérieur, plus de 1 millions de salariés, soit plus de 40% de l’ensemble des fonctionnaires d’Etat,
• et la Défense qui en emploie 560 000, soit 24%.

Est-ce que l’on peut dire qu’il y a trop de professeurs ? trop de fonctionnaires à l’Education nationale ? Peu de gens le disent. Et pour cause : on pourrait je crois assez facilement montrer que les succès économiques de la France viennent des investissements que nous consentons dans notre système éducatif.

On peut envisager deux grandes pistes :

• la première serait de modifier le périmètre de la fonction publique, de supprimer un certain nombre de tâches ou de les confier à des non-fonctionnaires,
• la seconde serait de faire mieux ce que l’on fait aujourd’hui, à mieux utiliser les ressources disponibles…

Vous savez que c’est un thème que l’on entend souvent : l’Etat fait trop de choses, s’il en faisait moins tout irait mieux. Il y a même des gens qui militent pour un Etat minimal qui ne se soucierait que des grandes fonctions régaliennes : la justice, les affaires étrangères, la défense et la sécurité. Ce sont des thèses que développent aux Etats-Unis les libertariens. Ce sont des gens que l’on pourrait décrire comme des anarchistes qui ne feraient confiance qu’au marché. Ce sont eux qui proposent de confier l’éducation ou la gestion des prisons à des entreprises privées.

C’est un peu cela. Ce sont des gens qui ont une influence réelle dans les milieux académiques, chez les économistes. Leurs thèses ont abondamment nourri la révolte contre l’Etat qui a fait fureur aux Etats-Unis et en Grande-Bretagne dans les années 80. Leur influence est en France beaucoup plus limitée. Une dégradation trop forte des services offerts par l’administration pourrait rendre leur discours plus populaire, mais même sans cela il est probable que le nombre de fonctionnaires va progressivement diminuer.

Plusieurs facteurs vont je crois entrer en ligne de compte :

• il va, d’abord, y avoir des évolutions naturelles : la fin de la conscription va conduire à une réduction des effectifs du Ministère de la Défense. Ses effectifs ont déjà diminué de 60 000 en quelques années, cela va continuer. De la même manière, les effectifs de l’Education nationale devraient accompagner le reflux démographique : moins d’élèves veut dire moins d’enseignants,
• il y a, ensuite, les évolutions liées au changement de statut de certaines catégories de fonctionnaires. France Telecom et la Poste emploient aujourd’hui 410 000 fonctionnaires qui seront, demain, remplacés par des non-fonctionnaires.
• il y aura probablement dans la fonction territoriale des transferts de tâches du secteur public au secteur privé. Le mouvement est très largement engagé, il devrait se poursuivre. Pourquoi confier à des fonctionnaires le soin de nettoyer les rues quand des entreprises privées le font aussi bien ?
• la déréglementation de nombreux secteurs pourrait également favoriser la réduction des effectifs…

Oui, cette décrue sera lente, trop lente pour échapper à l’effet de tenaille que je décrivais plus haut.

C’est beaucoup plus compliqué. On dit depuis longtemps que l’Etat fonctionne mal. Ce qui est à la fois vrai et faux. On ne peut pas dire que l’administration fasse mal son travail, elle le fait en général plutôt bien, probablement mieux que dans bien des pays, mais elle ne le fait pas de la manière la plus économique. On pourrait certainement faire aussi bien avec moins de ressources.

Non. Certains fonctionnaires travaillent beaucoup, d’autres moins, mais l’important n’est pas là. Si des fonctionnaires abusent aujourd’hui de la situation c’est qu’ils peuvent le faire. La responsabilité est à chercher du coté des systèmes de gestion du personnel de l’administration.

La plupart de ces systèmes ont été mis en place au lendemain de la guerre. Il s’agissait alors d’en finir avec le favoritisme, les nominations politiques, les écarts de traitement entre fonctionnaires de différents ministères… mais ils ont aujourd’hui beaucoup vieilli et sont source de nombreux dysfonctionnements et effets pervers.

Bien sûr. Prenez la garantie d’emploi. Elle a été mise en place pour protéger les fonctionnaires de l’influence des politiques. Un ministre ne peut pas licencier un collaborateur qui ne lui plait pas, et c’est très bien. Mais l’emploi à vie a généré ses propres défauts :

• un salarié qui est assuré de conserver son emploi peut entrer en conflit avec sa hiérarchie sans risque, ce qui en pratique rend très difficile tout changement,
• pour échapper à cette difficulté, on a créé un peu partout des placards, des postes que l’on confie à des gens auxquels on ne peut plus faire confiance : on continue de les payer à ne rien faire.

Prenez le système de rémunération. Il est basé sur une logique de grille unique pour toute la fonction publique. Résultat : l’administration a du mal à recruter des gens dont les compétences sont très recherchées. Pour y échapper, les ministères ont mis en place des systèmes de primes qui suscitent en permanence des récriminations et qui sont complètement opaques.

De la même manière, on ne sait pas dans l’administration récompenser les efforts. Que vous travailliez bien ou mal, que vous soyez enseignant dans un quartier facile ou dans un quartier difficile, vous êtes payé de la même manière, vous faites la même carrière. Ce n’est pas le meilleur moyen d’inciter les fonctionnaires à faire des efforts.

Autre exemple : la gestion des effectifs. On n’a pas de gestion prévisionnelle des effectifs. On répond aux sollicitations au coup par coup : Allègre parle de contenir les effectifs de l’Education nationale, Lang annonce 185 000 créations d’emplois. Avouez qu’on a du mal à s’y retrouver. Résultat : on est soit en sous-effectif soit en sureffectif.

Autre exemple, encore : le système des concours. Il a été conçu pour éviter le favoritisme et les nominations politiques. Et il a, de ce point de vue, plutôt réussi, mais on en voit aujourd’hui les limites : ce système rend les mobilités entre administrations voire au sein d’une même administration extrêmement difficiles. Prenez, par exemple, les professeurs d’allemand. On sait que le nombre d’élèves qui étudie cette langue diminue. On pourrait confier à ces enseignants d’autres services, à l’Education nationale ou ailleurs, et bien cela ne se fait pas…

Et pourquoi pas ? dans les entreprises privées, on passe bien son temps à changer les gens d’affectation sans que cela nuise à la qualité de la production. J’ajouterai que cette rigidité est une source de non-qualité. Prenez de nouveau les enseignants. Il y a un pourcentage de professeurs qui découvrent au bout de quelques mois qu’ils n’ont pas la vocation, qu’ils ne savent pas faire, que cela ne les intéresse pas. Et bien, sauf à quitter l’Education nationale, ils sont prisonniers, ils ne peuvent pas bouger. Ils font donc mal leur travail, alors qu’ils pourraient faire très bien autre chose.

Bien sûr. Mais est-ce possible ? La plupart des tentatives ont échoué. Regardez le sort fait tout récemment à Claude Allègre et Christian Sauter. Leurs projets de réforme ont été abandonnés et ils ont dû quitter le gouvernement.

Peut-être… Peut-être est-il aussi très difficile de toucher à des systèmes dont tout le monde s’est accommodé, surtout lorsque l’on a affaire à une corporation aussi importante et aussi puissante : il faudrait que les politiques soient fous pour se mettre à dos 5 millions d’électeurs et leurs familles surtout lorsque l’on sait que certains fonctionnaires ont la possibilité de tout bloquer. Imaginez une grève de l’administration fiscale qui dure : l’Etat ne pourrait plus rien payer, ni salaires, ni factures…

Non, pas du tout. Je crois, au contraire, que les départs massifs en retraite nous donnent une chance historique de faire évoluer la fonction publique, de la rendre plus efficace. Encore faudrait-il que les politiques, dans la majorité comme dans l’opposition, aient sur le sujet des idées claires et des projets à moyen et long terme. C’est ce qui aujourd’hui manque, même si on a fait ces deux ou trois dernières années de réels progrès. Claude Allègre et Christian Sauter ont, chacun dans son domaine, montré le chemin. Ils s’y sont cassés les dents, mais je suis sûr que leurs projets serviront à d’autres. Il ne faut pas se faire d’illusions, l’administration est condamnée à évoluer, à changer sous l’effet de contraintes financières et de la pression du marché du travail. Si elle ne le fait pas, c’est la qualité de ses prestations qui diminuera et avec elle le soutien que l’opinion publique lui apporte.