Dans les services publics, le client n'est pas roi, et c'est mieux ainsi

 

Bonjour. Dans votre chronique de la semaine dernière, vous nous expliquiez que des économistes orthodoxes avaient entrepris de réévaluer le rôle de l'Etat, ce qui les amenait à se distinguer des ultra-libéraux qui militent pour toujours moins d'Etat. Vous souhaitez revenir sur ce même sujet…

Oui… vous vous souvenez, je présentais la semaine dernière les travaux d'économistes qui montrent que les services que fournit l'Etat ont ceci de particulier que le consommateur peut difficilement juger de leur qualité. Ce n'est pas parce qu'un hôpital m'accueille et me nourrit bien qu'il va me soigner correctement. Le patient que je suis peut juger beaucoup plus facilement de la qualité de l'accueil ou de la nourriture que de la qualité des soins mais ce serait cependant une erreur de choisir un hôpital sur ces seuls critères.

C'était l'argument utilisé par les auteurs que vous citiez pour justifier l'intervention de l'Etat dans un certain nombre de domaines, comme l'Education, la santé…

Tout à fait. Et c'est important dans un contexte dans lequel on parle d'ouverture de ces services à la concurrence. Ces auteurs nous disent : attention! la concurrence n'est pas la bonne solution tout simplement parce qu'elle ne donne pas, dans un certain nombre de services, la possibilité de choisir de manière avertie entre plusieurs prestataires.

Et c'est cette réflexion que je voudrais approfondir en m'appuyant sur les travaux d'autres économistes qui se sont également intéressés au fonctionnement de l'Etat et qui montrent que ce serait une erreur de confondre usagers du service public et clients.

Vous nous disiez la semaine dernière qu'il s'agit de travaux récents…

Oui, ces travaux relèvent souvent encore de la littérature grise. Ce sont le plus souvent des papiers qui n'ont pas encore été publiés, qui n'ont donc pas passé le test des comités de lecture des grandes revues scientifiques, mais qui circulent dans la communauté scientifique et témoignent des recherches en cours. Recherches qui, comme je vous l'indiquais la semaine dernière, s'inscrivent dans une révision de la théorie dominante de l'Etat.

Jusqu'à présent, les économistes ont surtout dénoncé les déficiences des bureaucraties publiques :

Ce qui les amenaient, naturellement, à recommander la privatisation chaque fois que possible, et l'introduction de méthodes de management qui ont fait leurs preuves dans le privé.

Les travaux dont je vous parle depuis la semaine dernière cherchent, à l'inverse, à comprendre les spécificités des services offerts par le secteur public, spécificités qui expliquent que ces solutions ne sont pas forcément les meilleures.

Tous les auteurs que vous citez sont américains. On attendait plutôt des travaux venant d'économistes français…

Il est vrai que la plupart de ces travaux sont d'origine anglo-saxonne, ce qui s'explique de deux manières :

Mais venons en au papier que je souhaite vous présenter.

Celui que vous nous présentiez la semaine dernière montrait que l'introduction d'incitation financière dans le management du secteur public n'améliorait pas la qualité des prestations…

Celui que je voudrais vous présenter aujourd'hui complète cette première approche. Vous savez que l'on dit souvent qu'un contrôle plus rigoureux des usagers, des clients, des consommateurs permettrait d'améliorer la qualité des services publics. C'est l'une des pistes que suivent tous ceux qui veulent réformer l'Etat dans un sens plus libéral. Et c'est sans doute celle qui suscite le moins d'opposition dans le public. Nous trouvons tous assez logique de contrôler l'administration. A l'école, cela s'est traduit ces dernières années par la montée en puissance des associations de parents d'élèves que certains voudraient voir plus encore associées à la gestion des établissements scolaire, un peu à l'image, d'ailleurs, de ce qui se fait dans certains établissements privés.

Or, il n'est pas sûr que ce soit une bonne idée. C'est, en tout cas, ce que suggèrent les travaux d'un économiste de Chicago, Canice Prendergast, qui montrent que lorsque l'on soumet les fonctionnaires au contrôle des usagers, ils ont tendance à choisir des comportements qui les mettent à l'abri des plaintes, des protestations des administrés mais qui vont à l'encontre de l'intérêt général.

Vous voulez dire que prendre en compte les plaintes, les protestations des citoyens ne permet pas d'améliorer la qualité des prestations.

Exactement. Et c'est en ce sens que les services publics sont spécifiques, différents de ceux que fournit en général le secteur privé.

Et comment montre-t-il cela?

Canice Prendergast s'est intéressé aux comportements de la police de Los Angeles et à la manière dont ses membres ont réagi à l'introduction de systèmes de contrôles beaucoup plus rigoureux de leurs comportements.

Vous savez sans doute que cette police a été souvent accusée de violence et de racisme. A la fin des années 90, les pouvoirs publics ont mis en place un système de contrôle de leur travail beaucoup plus strict. Toutes les plaintes des citoyens sont examinées et les policiers qui ont commis des excès sont sanctionnés. D'après les chiffres que donne Pendergast, près de 5% des policiers de Los Angeles ont été suspendus en 1998 et 1999.

C'est considérable…

La police de Los Angeles avait très mauvaise réputation. Nous avons tous vu ces images de policiers lynchant des noirs qu'ils soupçonnaient d'avoir commis des délits dont on découvrait après coup qu'ils étaient innocents. Il fallait donc reprendre les choses en main. Ce qui a été fait avec ce système d'examen systématique des plaintes des administrés.

Ce qui paraît plutôt une bonne idée…

Mais bien sûr, sauf que trois ans plus tard, il apparaît que cette reprise en main s'est accompagnée d'une dégradation des statistiques de la sécurité.

Mais y a-t-il un lien? Prétendre que le renforcement des contrôles sur les policiers entraîne une dégradation de la sécurité, c'est tenir le discours des avocats des policiers les plus violents…

Ce n'est bien évidemment pas ce que fait Prendergast. Il analyse les données dont on dispose sur le travail de police. On connaît le nombre de coups de pistolet tirés, le nombre d'altercations entre des policiers et des personne qu'ils souhaitent contrôler… J'imagine qu'il a d'ailleurs choisi cet exemple parce que les données disponibles sont abondantes.

Les chiffres qu'il donne montrent que les policiers ne se sont pas contentés d'abandonner leurs comportements violents ou racistes, ce qui était l'objectif, ils ont également abandonné toutes les opérations qui pouvaient dégénérer et conduire aux comportements violents ou racistes qu'on leur reprochait. Or, il se trouve que ce sont ces opérations qui permettaient d'arrêter les membres des gangs, les trafiquants de drogue. On leur demandait de mieux contrôler leurs attitudes, de cesser d'être racistes et inutilement violents, ils ont laissé le champ libre aux délinquants, ce qui est tout différent.

Les avocats des policiers racistes dont vous me parliez tout à l'heure pourraient effectivement tirer argument de ces statistiques pour montrer qu'on ne peut pas faire d'omelette sans casser des œufs. C'est sans doute, d'ailleurs, ce qu'ils font, mais ce n'est pas du tout ce que dit Prendergast. Il montre simplement que le contrôle plus rigoureux des citoyens n'a pas permis d'obtenir un travail policier de meilleure qualité. Ce travail s'est amélioré dans la mesure où il y a moins d'incidents violents, mais il s'est détérioré dans la mesure où il y a plus de délinquance.

Mais comment explique-t-il cet échec du contrôle citoyen?

Le consommateur, le citoyen n'a, dit Prendergast, qu'une vue tronquée, partielle du travail de policier. La police, dit-il, peut commettre deux types d'erreurs : elle peut accuser un innocent ou laisser courir un coupable. Mais il y a une différence majeure entre ces deux erreurs :

Si l'on confie à une assemblée de citoyens le soin de contrôler le travail des policiers, elle ne verra que le premier type d'erreurs, les seules qui lui sont signalées. Et elle fera tout pour qu'elles soient corrigées, mais elle ne verra pas le second type d'erreur, puisque personne ne se plaint, au moins dans l'immédiat. Et comme les policiers n'ont aucune envie de se faire sanctionner, ils évitent les erreurs du premier type, mais négligent les autres. Pour peu que ce changement de comportement augmente certaines erreurs, c'est la qualité globale du travail policier qui s'en trouve dégradée.

Si l'on veut donc que la qualité du travail policier s'améliore, il ne faut pas compter sur le contrôle des citoyens. Prendergast a mené son analyse sur les policiers, mais le raisonnement vaut pour bien d'autres administrations, le fisc, la douane…

Si on veut éviter cela il faudrait donc laisser à l'administration le soin de se contrôler elle-même. Mais on sait que ce n'est pas toujours efficace.

Bien sûr, mais ce serait l'objet d'une autre rubrique. Ces travaux montrent seulement qu'à l'inverse de ce qui se passe dans le secteur privé, le client n'a pas toujours raison dans le secteur public. Et non pas parce qu'il s'agit du secteur public, mais parce qu'il s'agit de services qui ont des caractéristiques telles que leurs consommateurs ne peuvent pas les contrôler de manière satisfaisante.


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