Plus que des présidentielles, je voudrais vous parler d’un des thèmes de la campagne électorale : la réforme de l’Etat. Vous savez que depuis plusieurs mois Christian Blanc qui n’est pas candidat mais qui fait croire qu’il pourrait le devenir en parle. Les propositions de Jacques Chirac de réduire massivement l’impôt sur le revenu amènent également à réfléchir à ce sujet : comment réduire massivement les impôts sans réformer profondément l’Etat.

Non. Mais autour de lui, on y pense. On parle, par exemple, de ne remplacer qu’un fonctionnaire qui part à la retraite sur trois. Sachant qu’il y en aura énormément dans les années qui viennent cette mesure aurait effectivement un impact considérable sur le fonctionnement de l’Etat. Mais comme elle risque d’être impopulaire, le candidat Chirac lui fera sans doute peu de publicité. A gauche on en parle également. Le ministre de la fonction publique, Michel Sapin, sort ces jours-ci un livre sur le thème. La question est donc bien posée.

Vous avez raison, on en parle depuis très longtemps. Si nouveauté il y a, elle viendrait de ce que l’on entend de plus en plus souvent dire que les choses iraient beaucoup mieux si l’Etat était dirigé comme une entreprise ou, ce qui est voisin, par des chefs d'entreprise. Cela a été un des thèmes de la campagne de Berlusconi en Italie… et cette idée court dans de nombreux documents du Medef et dans des ouvrages récents comme celui que vient de publier Yan Duchesne, un des dirigeants de Mac Kinsey, un des grands cabinets de conseil américain : France SA. Il est difficile d’être plus explicite.

Non, bien sûr que non, mais ces réflexions sont utiles si elles permettent de mieux appréhender et mesurer les difficultés réelles d’une réforme de l’Etat. Pour ne prendre que cet exemple, on ne peut diriger l’Etat et les administrations comme des entreprises que s’ils ont un patron.

Les ministres devraient effectivement être les patrons des administrations. Mais ce n’est pas le cas. Voudraient-ils même le devenir que cela leur serait très difficile. Regardez ce qui se passe aujourd'hui. Nous avons des élections dans quelques semaines et tout le monde sait que les ministres d'aujourd'hui ne seront plus ceux de demain. Du coup, les fonctionnaires se comportent en conséquence.

C'est particulièrement visible dans les périodes électorales, mais c'est toujours vrai. Les ministres sont sur des sièges éjectables, ce qui affaiblit considérablement leur pouvoir de management. L'une des difficultés de réformer l'Etat vient de là : les ministres restent si peu de temps à la tête de leur administration qu'ils ne peuvent pas tirer bénéfice des changements qu'ils pourraient introduire. Pourquoi dans ces conditions se heurter à des administration qui leur survivront quoiqu'il arrive, qui le savent et peuvent donc jouer la montre chaque fois qu'on leur propose une réforme qui ne leur plait pas. Un chef d'entreprise dans la même situation ne pourrait pas faire grand chose de plus.

Ajoutez à cela que les électeurs jugent rarement un ministre sur la manière dont il a géré son administration. Ce n'est pas ce qu'on attend de lui. Et cela ne l'incite pas à s'attaquer à un dossier aussi difficile que peu valorisant : réformer un ministère n'a jamais fait gagner une élection, cela peut plutôt poser des problèmes électoraux. Souvenez-vous de l'inquiétude des socialistes quand Allègre a voulu réformer l'Education Nationale ou de la manière dont Christian Sauter a du reculer lorsque les syndicats se sont opposés à une réforme du Ministère des Finances que tout le monde jugeait souhaitable.

Dans les régimes démocratiques, le temps des élections freine la réforme surtout là où les fonctionnaires ont un poids électoral élevé, comme en France : un actif sur quatre est fonctionnaire en France.

Non, et pourtant il aurait pu faire état dans son autocritique de l’échec de la réforme du Ministère des Finances. Mais il a bien fait de se taire : rappeler cette tentative avortée n’aurait fait qu’agacer les fonctionnaires des Finances.

C'est ce que propose Christian Blanc qui veut organiser un référendum sur la réforme de l'Etat. Ce serait effectivement une bonne manière de forcer la main aux fonctionnaires, de leur imposer des réformes qu'ils refusent. Mais comment faire ? Demander aux français s’ils sont d’accord sur une réforme de l’Etat, n’aurait pas grand intérêt. Il faudrait aller plus loin et donner un contenu à la réforme. C.Blanc propose de supprimer le statut de la fonction publique, un peu à l’image de ce qui s’est fait en Italie. On pourrait demander aux Français de se prononcer la-dessus mais y a-t-il une majorité pour cela? je n’en suis pas sûr.

C’est certainement une piste à explorer. Vous savez qu’il n’y a pas en Grande-Bretagne de statut de la fonction publique, il n’y en a pas non plus en Suisse. Dans la plupart des pays européens, en Italie, en Allemagne, par exemple, les fonctionnaires partent à la retraite au même âge et dans les mêmes conditions que les salariés du privé. Donc, ces questions ne doivent pas être tabou. Elles doivent d’autant moins l’être que le statut de la fonction publique conçu pour améliorer le fonctionnement de la fonction publique, harmoniser le recrutement et les carrières est devenu un véritable maquis qui fait obstacle au changement, aux évolutions que tout le monde souhaite.

On sait par exemple qu’il y a trop de fonctionnaires au Ministère des finances et pas assez au Ministère de la Justice. Le bon sens voudrait que l’on réduise les effectifs de Bercy pour augmenter ceux de la place Vendôme. Mais c’est pratiquement impossible. Il n’y a que très peu de mobilités entre ministères.

Mais à cause de ce statut, de la manière dont on l’a fait vivre. Comme il était très rigide, on l’a fait évoluer discrètement, à la marge, de manière un peu hypocrite, chacun dans son coin. On est parti d’un système dans lequel tous les fonctionnaires étaient en principe égaux mais, au fil des années, on a multiplié les ajustements locaux, de sorte que derrière l’apparence d’égalité il y a de multiples disparités.

On le savait depuis longtemps, mais on vraiment mesuré l’importance de ces différences à l’occasion du passage aux 35 heures. Avant de se lancer dans la négociation, le gouvernement a voulu faire le point sur les horaires dans la fonction publique. On a alors découvert des écarts plus que significatifs entre ministères, entre Paris et la province, entre fonctionnaires au sein d’une même administration centrale.

Ce qui est vrai du temps de travail, l’est également des rémunérations. Officiellement les salaires de tous les fonctionnaires sont calculés à partir de la même grille, mais chaque ministère a créé ses indemnités propres en fonction de ses besoins, de ses ressources, du rapport de force. Il vaut mieux être aujourd’hui aux finances qu’à l’éducation nationale…

Tout cela rend naturellement les mobilités très difficiles. Le monde de l’enseignement que je citais à l’instant illustre bien la difficulté. Vous savez sans doute que les personnels administratifs des universités bénéficient de congés importants. Ils ont onze semaines de vacances, ce qui tient au fait que les universités ont longtemps été fermées pendant les vacances scolaires, mais ils le paient d’une certaine manière en n’ayant que très peu de primes. L’administration a négocié une sorte de deal : des jours de congé plutôt que des indemnités. Mais, que se passe-t-il lorsqu’on déplace un fonctionnaire d’une université vers une autre administration ? on ne lui donne pas de primes puisqu’il continue d’être payé par l’université, mais son patron qui doit organiser le travail lui demande de réduire son nombre de jours de congé. Du coup, il n’a plus très envie de se déplacer.

Il a d’autant moins envie qu’il sait que sa carrière va en souffrir. Pendant qu’il sera ailleurs, il ne bénéficiera pas de tous les avancements au choix qui accélèrent les carrières dans les ministères.

Vous avez raison de parler de la négociation, le dialogue social qui pourrait partout ailleurs aider à résoudre les problèmes est là un véritable facteur de blocage. Cela tient aux acteurs, les syndicats de fonctionnaires, et notamment FO, ne sont pas favorables au changement, et c’est un euphémisme, mais cela tient aussi et surtout au dispositif. Pour que des mesures négociées par une administration et des syndicats soient appliquées, il faut qu’un décret soit pris ou qu’une loi soit votée. Autant dire que rien n’incite les pouvoirs publics à négocier. Du coup, les ministres annoncent leurs réformes sans préparer le terrain, sans en discuter au préalable avec les organisations syndicales qui mobilisent aussitôt leurs troupes contre des projets dont elles craignent qu’ils cachent de mauvaises intentions : si les pouvoirs publics n’ont pas voulu négocier c’est peut-être qu’ils ont des intentions inavouables. Le dispositif fonctionne un peu comme un piège : il fait tomber les réformes les mieux venues.

Le dialogue avec les usagers n’est pas mieux traité. Il est rarement organisé, et là où il l’est des groupes de pression qui ne représentent pas forcément les usagers se l’approprient. Or, sans contact avec les usagers, il est bien difficile d’améliorer la qualité des services.

Non, plusieurs réformes ont été menées à bien ces dernières années : réforme de l’armée de terre avec la suppression de la conscription, lancement d’une administration électronique, mise en place de mécanismes d’intercommunalités, avancées dans le monde de l’éducation après la remise sur l’établi de la réforme Allègre par un ministre plus habile, efforts de simplification administratives… mais on est loin du compte. Et ce qui est inquiétant, c’est que les politiques ne paraissent pas avoir pris la mesure du problème. Ils disent qu’il faut faire quelque chose, mais on ne voit pas bien dans leurs programmes de pistes intéressantes. Tout se passe comme s’ils n’avaient pas vraiment réfléchi à la question. Comme si cette réforme de l’Etat ne les concernait pas ou ne relevait pas vraiment de leurs compétences. Hier, Libération a demandé aux différents candidats leurs propositions en matière de réforme de l’Etat. A part Jospin et, dans un registre différent, Mamère dont les propositions témoignent d’une amorce de réflexion, on sent bien que le sujet n’intéresse pas vraiment.

J’en doute… et c’est dommage.