Oui et pour deux motifs. D'abord, parce que c'est un sujet d'actualité, ensuite parce que l'on commence à pouvoir faire le bilan d'un mouvement engagé dans les années 80 qui a concerné des pays un peu partout dans le monde, en Europe mais également dans les anciens pays socialistes et dans le Tiers-Monde. Ces privatisations massives resteront sans doute comme l'un des grands changements de la fin du siècle dernier. Elles ont représenté des volumes financiers considérables que l'on a évalué en 1999 à 1 trillion de dollars, ce qui représente 10¹⁸ dollars, ou si vous préférez un milliard de milliards de dollars.

Il y a eu la chute du mur de Berlin et l'effondrement du communisme, l'action des organisations internationales, notamment du FMI qui a souvent lié ses prêts à la privatisation. Chez nous, il y a eu l'ouverture des frontières, des marchés qui ont incité à casser les monopoles nationaux. Et si nous parlons aujourd'hui de la privatisation de la Poste, des chemins de fer ou d'EDF, c'est dans cet esprit. Mais comme je le disais il y a quelques semaines, le ton a changé, l'enthousiasme est retombé.

Bien sûr, mais aussi parce que l'on n'est plus si sûr que la privatisation améliore forcément les performances des entreprises. Il y avait, au fond deux idées qui justifiaient les privatisations :

• la première était que l'on pouvait grâce à elle réduire les déficits publics : l'Etat qui vend ses entreprises peut, d'une part, rembourser avec l'argent de la vente, une partie de ses dettes et, d'autre part, réduire ses impôts grâce aux économies réalisées sur les subventions apportées à des entreprises publiques peu performantes ;
• la seconde était que des entreprises privées étaient forcément plus efficaces que des entreprises publiques.

Oui. Et parce qu'on a commencé à tirer le bilan de toutes ces privatisations et que l'on s'est aperçu qu'elles n'étaient pas toujours synonymes d'amélioration des performances. Dans son dernier numéro, la Revue Economique a publié un article tout à fait intéressant d'un universitaire bordelais, spécialiste de ces questions, Daniel Labaronne, qui a fait une recension de toute la littérature sur le sujet. Sa bibliographie occupe une dizaine de pages et recense plus de 200 titres, dont beaucoup d'études empiriques réalisées sur les expériences de des pays de l'Est, de la Russie, du Tiers-Monde… Labaronne a donc beaucoup lu et la première chose qui ressort de ses lectures est que l'amélioration des performances n'est pas une conséquence automatique des privatisations.

C'est cela. On s'attendait à ce que ces études concluent presque toujours à la plus grande efficacité des entreprises privatisées. Or, ce n'est pas le cas. Beaucoup de ces études empiriques montrent que les entreprises privatisées n'ont pas forcément de meilleures performances que les entreprises publiques. Et lorsqu'elles en ont, ce qui arrive tout de même assez souvent, on peut s'interroger sur l'origine de ces améliorations.

Les analyses réalisées en Tchéquie montrent que les entreprises privatisées y sont plus efficaces que les entreprises publiques. Mais est-ce parce qu'elles ont changé de régime de propriété ou parce que l'Etat tchèque a d'abord privatisé les entreprises publiques les plus performantes? On peut se poser le même type de question dans les pays dans lesquels l'Etat a investi massivement dans les entreprises qu'il avait l'intention de vendre pour séduire les investisseurs : d'où viennent les améliorations? Du changement de régime de propriété ou des efforts faits pour rendre la mariée plus belle?

Ces résultats jettent certainement une ombre sur la thèse classique qui veut que la propriété privée soit plus efficace que la propriété publique pour des motifs que l'on souvent entendus :

• les actionnaires privés sont plus attentifs aux résultats économiques de l'entreprise qu'ils contrôlent que l'Etat, tout simplement parce que c'est leur argent qu'ils ont investi,
• ils n'ont pas d'autres objectifs et n'ont pas, par exemple, à se soucier de lutter contre le chômage, alors que l'Etat peut préférer des performances économiques médiocres qui assurent un emploi à tous,
• ils ont plus de contraintes : les entreprises publiques obtiennent souvent de l'Etat qu'il les protège ce qui est beaucoup plus difficile pour les entreprises privées qui doivent, à défaut, faire preuve de plus de rigueur dans leur gestion.

Cela retire effectivement un argument de poids aux avocats des privatisations, mais attention! cela ne signifie pas que les entreprises publiques sont plus performantes. Cela veut simplement dire que la modification du régime de propriété ne garantit pas automatiquement l'amélioration des performances. Peut-être n'est-elle efficace que sous certaines conditions…

De nombreuses études ont abordé cette question. On a notamment comparé les privatisations par vente de l'entreprise à des actionnaires extérieurs, à des capitalistes et celles par vente aux salariés. On s'attendait à ce que les entreprises vendues à des actionnaires soient plus efficaces.

Pour au moins trois motifs :

• les actionnaires n'investissent que si l'entreprise a un potentiel de croissance, ils choisissent donc les entreprises les plus performantes ;
• ils sont plus intéressés aux performances économiques et donc plus exigeants avec le management ;
• ils sont attentifs à la qualité du management et n'hésitent pas, lorsqu'ils prennent les rênes de l'entreprise ou, plus tard, lorsque les résultats sont médiocres, à se séparer des mauvais managers.

Difficile à dire. Les études empiriques ne permettent pas, là non plus, de trancher de manière définitive. Dans certains pays, dans les anciens pays d'Europe l'Est, les entreprises vendues à des actionnaires sont en général plus efficaces. Ailleurs, en Mongolie, par exemple, ce sont les entreprises vendues aux salariés, au management qui ont les meilleures performances.

En fait, si on en croit les différentes études que cite Daniel Labaronne, les performances sont moins liées au régime de propriété ou à la manière dont la privatisation s'est faite qu'à l'environnement institutionnel, à la manière dont l'économie fonctionne, dont elle contraint le management à faire des efforts pour rendre les entreprises plus performantes.

C'est effectivement ce que suggèrent les travaux que cite Labaronne. Il s'agit en général d'études conçues pour vérifier une hypothèse faite il y a une vingtaine d'années par Janos Kornaï, un économiste hongrois qui a fait l'essentiel de sa carrière sous le régime socialiste. Dans les régimes socialistes, explique ce théoricien qui enseigne aujourd'hui à Harvard, les managers échappaient aux contraintes budgétaires dures. Quand une entreprise était en difficulté, on ne la sanctionnait pas, on ne la mettait pas en faillite. Bien au contraire, on l'aidait, on lui donnait de nouvelles subventions, les banques lui accordaient de nouveaux prêts. On le faisait d'autant plus volontiers que le management ne faisait souvent que répondre aux injonctions des politiques qui contrôlaient les banques… Les politiques empêchaient, par exemple, les entreprises de licencier le personnel en surnombre pour éviter le chômage. Mais du même coup, ils acceptaient la dégradation des performances.

Il a suffi que ces managers soient soumis, dans les années qui ont suivi la chute du mur de Berlin, à une contrainte budgétaire plus dure pour que s'améliorent aussitôt les performances des entreprises, que disparaissent les plus fragiles et que se renforcent les plus solides. De la même manière, l'ouverture des marchés à la concurrence, aux produits étrangers a discipliné les entreprises, leur a imposé de faire des efforts et d'améliorer leurs résultats.

Ces analyses ont un intérêt théorique évident pour tous les économistes qui s'intéressent aux firmes, aux entreprises. Elles peuvent également inciter les politiques à une réflexion sur l'usage à faire des recommandations des économistes. Les conseils qu'ils ont donnés dans les années 80 et 90 ont beaucoup fait pour accélérer les programmes de privatisation. On a vu qu'ils n'étaient pas forcément pertinents. Dans les domaines qui, comme l'économie, touchent tout à la fois à la science, à l'idéologie et à la gestion des affaires, les politiques devraient probablement y regarder à deux fois avant de suivre les conseils des experts. Ce qui ne veut pas dire qu'il faut les ignorer.

Ces bilans nous sont utiles dans la mesure où ils nous forcent à approfondir les arguments dans le débat sur la privatisation. Ils donnent de nouvelles armes aux adversaires de la privatisation, mais ils ne les exonèrent pas d'une réflexion sur l'amélioration des performances car, encore une fois, si ces études montrent que la privatisation n'est pas une garantie d'efficacité, elles ne disent jamais que les entreprises nationalisées sont plus efficaces.